Mennyire tartanak össze a visegrádi négyek, ha szavazni kell?

Melyik EU-n belül tagállami csoportok tartanak össze leginkább, és miért? Mennyire tartanak össze a visegrádi országok, és igaz-e, hogy ők az EU nagy kerékkötői? A Külügyi és Külgazdasági Intézet vizsgálta meg a kérdést egy határokon átívelő projekt keretében.

A Visegrádi Együttműködés (V4) megítélése az EU-ban az utóbbi években egyre szélsőségesebb képet mutat. A V4-ekről alkotott vélemények széles spektrumán az egyik oldalon olyan képek az uralkodók, mint Európa gazdasági motorja, a keresztény Európa védelmezője, vagy az EU belső birodalomépítési törekvéseivel szembenállók elszánt tábora. Ezzel szemben a spektrum másik oldalán a V4-et gyakran toxikus brandként, az európai integrációt hátráltató csoportosulásként vagy egy őrült kulturális forradalom megvalósításának céljából használt pajzsként is szokás emlegetni.

A különböző vélemények kakofóniája közben kevés szó esik arról, hogy mi az együttműködés valódi relevanciája olyan kritikus területeken, mint az EU-s intézményrendszeren belüli közös fellépés. Vajon tényleg közösen lépnek fel a V4-ek az EU döntéshozatali szerveiben?

Hasonlóan szavaztak-e a legfontosabb kérdésekben az elmúlt tíz évben? Tényleg közösen szoktak blokkolni a híres bajkeverők, vagy ez csak egy városi legenda? Ezekre a kérdésekre igyekszik a Külügyi és Külgazdasági Intézet (KKI) által vezetett legújabb nemzetközi kutatás válaszolni, mely az EU-n belüli ún. minilaterális együttműködésekre fókuszál.

Kik a legösszetartóbbak és miért?

Az elmúlt másfél évben a pozsonyi székhelyű Slovak Foreign Policy Association és a prágai EUROPEUM Institute for European Policy intézetek kutatóival lényegében azt vizsgáltuk, hogy az EU-s tagállamok által létrehozott különböző csoportok hogyan működnek együtt az EU egyik (fő) döntéshozó szerveként működő, a tagállamok európai ügyekért felelős szakminisztereit tömörítő Európai Unió Tanácsában. Arra kerestük a választ, hogy ezek az ún. minilaterális csoportok milyen hatékonysággal tudnak közösen fellépni egy adott ügy mellett vagy éppen az ellen, illetve mekkora közöttük a csoportkohézió.

Ehhez egyrészt a 2009 és 2019 között a Tanácsban leadott szavazási adatokat elemeztük, másrészt interjúkat készítettünk az EU-hoz delegált különböző tagállami diplomatákkal, akik rendszeresen vesznek részt ezeken a tanácsi üléseken, így érdekes és hasznos betekintést tudtak adni a „statisztika mögötti” realitásról.

A V4-eken kívül további öt csoportot vizsgáltunk:

• a Benelux államokat (Belgium, Hollandia, Luxemburg),
• az egykori három legnagyobb EU-tagállamot magába foglaló E3-t (Franciaország, Németország és az Egyesült Királyság),
• a dél-európai országokat tömörítő Mediterrán Heteket, a MED7-et (Ciprus, Franciaország, Görögország, Málta, Olaszország, Portugália, Spanyolország),
• az északi-balti tengelyt összefogó Északi-Balti Hatokat, az NB6-ot (Dánia, Észtország, Finnország, Lettország, Litvánia, Svédország), illetve
• a Lengyelország, Németország, Franciaország laza összefogását jelölő Weimari Háromszög (W3) minilaterális csoportokat tanulmányoztuk.

A kutatás egyik fő eredménye, hogy a csoportokon belüli kohézió összefügg a csoportok intézményi fejlettségi szintjével: minél inkább intézményesült egy csoport, annál nagyobb a belső kohézió a csoport tagjai között. E tekintetben a Benelux országok számítanak a legösszetartóbb csoportnak, az ő esetükben a legnagyobb a koordináció szintje.

Az interjúk feldolgozása során meglepetés ért minket: a brüsszeli diplomaták körében kialakult az a kép a V4-ekről, hogy a Benelux államokhoz hasonlóan formális intézményi struktúrával rendelkeznek, holott ez egyáltalán nincs így.

Míg a Benelux államoknak öt különböző formális intézménye is van (Benelux Tanács, Benelux Miniszterek Bizottsága, Benelux Főtitkárság, Benelux Interparlamentáris Konzultatív Tanács, Benelux Bíróság), addig a V4-ek esetében csak államok közötti koordinációs mechanizmusokról beszélhetünk (például kormányközi egyeztetések az uniós találkozók előtt).

A V4-ek egyetlen állandó intézménye a Nemzetközi Visegrádi Alap (IVF), ami viszont nem egy politikai szerv, hiszen az IVF feladata, hogy támogatásokat, ösztöndíjakat finanszírozzon társadalmi és művészeti kezdeményezések számára a visegrádi országokban. (Kutatásunkat is többek között ők támogatták.)

Egy másik érdekes eredménye a kutatásunknak, hogy az államok közötti együttműködés inkább konkrét ügyektől és szakpolitikai területektől függ (az uniós szakzsargon dossziékként hivatkozik ezekre a konkrét szakpolitikai ügyekre), mintsem egy előre meghatározott minilaterális csoportban való tagságtól. Sőt, az interjúalanyaink megerősítették azt a sejtésünket, hogy az együttműködés inkább az adott ügyről hasonlóan gondolkodó államok (ún. like-minded states) között szokott létrejönni. Tehát

azért, mert egy adott állam tagja egy minilaterális csoportnak, nem feltétlenül fog az adott csoporthoz hasonlóan szavazni a Tanácsban.

A V4-ek szavazási adatai azt mutatják, hogy az egyes csoporttagok legközelibb szavazási partnereinek listáján (néhány kivételtől eltekintve) alapvetően nem a többi V4-ország, hanem inkább Románia, Görögország, Ciprus és a balti államok szerepelnek.

Az alábbi infografikán azokat az országokat láthatjuk, akik a leghasonlóbban szavaztak Magyarországhoz az elmúlt tíz évben.

Azt is sikerült felfednünk, hogy az együttműködés mélységét és intenzitását nem csak az ügyspecifikusság befolyásolja, hanem intézményi mechanizmusok is. Például az interjúk során szinte minden diplomata kiemelte, hogy a Tanács elnökségi pozícióját betöltő tagállammal igyekeznek szoros együttműködést kialakítani. Ezenkívül a diplomaták közötti személyes kapcsolatok, de még az egyes diplomaták személyes ambíciói is nagy hatással lehetnek a koalíciók kialakításában.

Összességében tehát megállapíthatjuk, hogy

az unión belüli együttműködés rendkívül rugalmas és inkább eseti alapon szerveződő, a minilaterális csoportokon belüli együttműködés csak egy eszköze a különböző érdekérvényesítési technikáknak.

Éppen ezért a hatékony érdekérvényesítés érdekében nem szabad túlzottan egyetlen egy csoporthoz ragaszkodni minden kérdésben. Ez fontos tanulság lehet a V4-ek számára is.

Mennyire egységes a V4 a szavazati magatartásuk alapján?

Fontos csoporton belüli dinamikákra is sikerült bizonyítékot találni a szavazási adatok alapján. A V4-ek esetében a magyarok és a lengyelek, valamint a csehek és a szlovákok mutatnak nagyobb fokú szavazati hasonlóságot.

A V4 közös fellépésére való tekintettel fontos kiemelni, hogy a négy ország az általunk vizsgált tíz éves periódus alatt egyszer sem próbált közösen blokkolni egy javaslatot sem a Tanácsban.

Kettő cseh-lengyel-szlovák, és kettő cseh-magyar-szlovák közös blokkolási kísérlet volt (ezek közül a többség környezetvédelmi és egészségügyi szakpolitikai területen történt) tehát egyetlen olyan esetről sem beszélhetünk, amikor mind a négy visegrádi ország blokkolt javaslatot a Tanácsban.

A blokkolások tekintetében is megjelenik a csoporton belüli kettősség és a V2+2 felosztás jelenléte. Szlovákia inkább Csehországgal blokkol, míg Magyarország Lengyelországgal. Utóbbi két ország 9 alkalommal adott le nem támogató szavazatot (ellenzés vagy tartózkodás). Így máris megdőlni látszik az a tévhit, hogy a V4-ek közösen blokkolják az európai integrációt.

Mindazonáltal fontos kiemelni azt a tendenciát, hogy

a többi minilaterális csoporttal összehasonlítva a visegrádiaknál fedezhető fel a legnagyobb mértékű változás a két vizsgált időszak (2009-2014 és 2014-2019) között a szavazási magatartást illetően.

A második időszakban megnövekedett a nem támogató szavazatok aránya a V4-eken belül. Az alábbi infografikán a magyar nem támogató szavazási adatok láthatók.

Ami a V4 külső megítélését illeti, az interjúkból azt tudtuk leszűrni, hogy kevésbé az a kép alakult ki a visegrádiakról, hogy ők lennének az EU illiberális bajkeverői, inkább arról van szó, hogy a csoport tagjai nem igazán tudnak vagy akarnak alkalmazkodni a Tanácsot meghatározó játékszabályokhoz.

A legtöbb interjúalany úgy jellemezte a V4-et, mint egy formális, strukturált, intézményesült formáció, akik ugyan rendszeresen tartanak egyeztetéseket a legkülönbözőbb diplomáciai szinteken, mégis egyes tagok tartanak attól, hogy külső kezdeményezéshez csatlakozzanak.

Ez azért lehet így, mert a visegrádiak úgy gondolják, hogy ezzel veszélyeztethetik a csoport egységét. Ezek az aggodalmak a nem V4-es diplomaták szerint alapvetően a csehekre és a szlovákokra vonatkoznak.

Az így kialakult „V4-es negatív márka” egy lengyel diplomata elmondása alapján azzal van összefüggésben, hogy a visegrádi országok többnyire a blokkoló és nem a javaslattevő fél szerepében tetszelegnek az európai politikában.

A kutatás számos további megállapítást tesz a V4-es együttműködés mélységéről, illetve elemzi a tanulmányba bevont további öt további együttműködésen belüli csoportkohéziót, szakpolitikai preferenciákat és az alkotó tagok szavazási partnereit. A teljes tanulmánykötetet, valamint a vizsgált együttműködésekben részt vevő államok szavazási adatait, illetve az erre vonatkozó infografikákat az alábbi oldalon lehet elérni.

A kutatás a Nemzetközi Visegrádi Alap támogatásával valósult meg.

NYITÓKÉP: A Visegrádi Együttműködést életre hívó szerződés aláírásakor még 1991 februárjában. FOTÓ: Antall Péter / Wikimedia Commons