Hiába nyilvános, mit csinál az Európai Parlament, így is a hátunk mögött dönt az Unió

A nyilvánosság kizárásával, titkos tárgyalásokon alkudoznak az uniós intézmények a megszületendő jogszabályokról: úgy hangzik ez, mint egy ezerszer hallott konteó, de nem az. Az Európai Unióban a politikai alkuk jó része az úgynevezett háromoldalú egyeztetéseken születik meg, ezek nélkül pedig mára már elképzelhetetlen volna az uniós jogalkotás. De miért is nagyon rossz ez a demokrácia és az átláthatóság szempontjából? Elmagyarázzuk!

Jövő májusban új parlamentet választhatnak az Európai Unió állampolgárai – a korábban rendre érdektelenségbe fulladó EP-voksolás úgy látszik, most rendesen megmozgatja az európai és a magyar közvéleményt.

Nagyot szólt például, mikor az ALDE bevette tagjai közé a jelenleg 3 százalékos támogatottsággal rendelkező Momentumot (akit aztán meg is környékezett az ennél pontosan 3 százalékponttal kevesebb támogatottsággal rendelkező Fodor-féle Liberálisok); avagy az is, hogy Emmanuel Macron francia elnök pártja is a liberális frakció szekerét tolja majd az EP-kampányban. A komplett hazai (és európai) sajtó pedig napokig pörgött azon, hogy ki is lesz a középjobbos Európai Néppárt Spitzenkandidatja (csúcsjelöltje) az Európai Bizottság elnöki posztjára, valamint, hogy mindez mit is jelent Orbán Viktor számára.

Jól látható tehát, hogy a személyes csetepaték megmozgatják az európai választók fantáziáját:

A nagy felhajtás persze a politikusoknak nem is jöhetne jobban: végre színes az európai politika, magas lesz a részvétel, ennek következtében pedig virágzik a demokrácia – gondolhatnánk.

A mikiegér-parlamenttől az éveken át tartó aktatologatásig 

És valóban. Az Európai Unió napjaink talán leginkább demokratikusan működő regionális nemzetközi szervezete: a javaslatokat előterjesztő Európai Bizottság biztosait a tagállamok demokratikusan megválasztott kormánya delegálhatja, az Európai Unió Tanácsában a szintén demokratikusan megválasztott tagállami kormányok miniszterei ülhetnek, az Európai Parlamentbe pedig jövőre 705 képviselőt szavazhatnak be közvetlenül az uniós állampolgárok.

Mindez gyönyörűen hangzik, azonban manapság már nemcsak az EU-ellenes erők és különféle önjelölt Nigel Farage-ok hangoztatják, hogy valami az uniós döntéshozatalban egészen nincsen rendben: elismert professzorok és az Európai Unióval foglalkozó kutatók is azt panaszolják, hogy

Hogy miért, arra nehéz rövid választ adni. Annyi biztos, hogy az Európai Unió története másról sem szól, minthogy a szervezet intézményei egyfolytában újabb és újabb jogkörökért harcolnak. Eleinte például a javaslattevő – és nemzetek feletti, vagyis szupranacionális – Bizottság körmére a kormányközi Tanács nézett rá. Eközben a Közgyűlés – később pedig az Európai Parlament – sokáig csupán konzultációs jogkörrel rendelkezett, vagyis bár a javaslattevő Bizottság és az azt elfogadó Tanács kikérhette a plenáris szerv véleményét, könnyedén ignorálhatta is azt. 

Hosszú belső csetepaték és intézményi egyensúlyozások eredménye lett az Amszterdami Szerződésben megszülető együttdöntési eljárás, amit ma már csak „rendes jogalkotási eljárásként” ismerhetünk az uniós szakzsargonban. Ennek lényege, hogy miután a Bizottság javaslatot tesz egy új jogszabályra, azt már nemcsak a Tanács módosíthatja – majd fogadhatja el –, hanem a Parlament is megteheti ugyanezt. Tehát: a kormányközi szerv mellett egy szupranacionális, közvetlenül választott intézmény is szóhoz juthat.

Az együttdöntés egyrészt szuper volt, mert a közvetlenül választott Parlamentnek végre lett valami valós szerepköre is, és megszűnt „mikiegér-parlamentnek” lenni, ahogy Margaret Thatcher rendkívül találóan gúnyolta azt kormányzása idején. Másrészt, a döntéshozatal időtartama és komplikáltsága megnőtt, egy-egy törvényjavaslatot sokszor évekig tartott elfogadtatni a két szervvel, melyeknek egyenként három „olvasat” állt rendelkezésre, hogy alkudozzanak egymással, és átnyomják érdekeiket.

És higgyétek el: a fenti bekezdés csak nagyon rövid és vázlatos leírása az eljárásnak, amit mellesleg az Európai Parlament brüsszeli sajtószobájában nyolcvanoldalas kézikönyvek osztogatásával próbálnak az újságírók fejébe tuszkolni. Mindez nemcsak a mezei újságírónak, de az eurokratáknak is kezdett kényelmetlenné válni, az ezredforduló környékén pedig az eljárás felgyorsítására

Hogy miről is van szó, azt a fentiek alapján akár már könnyen ki lehet találni: a javaslattevő Bizottság, és a két döntéshozó szerv titkos tárgyalásokon összeülve alkudoznak egy-egy törvényjavaslat sorsáról, és próbálnak kicsit gyorsabban közös nevezőre jutni, mintha három olvasaton keresztül és éveken át tologatnák az ügyet.

Virágozzék az átláthatatlanság! 

A folyamat sikeresebb lett, mint gondolnánk: az Amszterdami Szerződés ratifikációját követően, 1999 és 2004 között a jogalkotási ügyek csaknem felét nem tudták elfogadni a harmadik olvasat előtt, de

Ráadásul 2010 és 2014 között csupán az esetek negyedét sikerült trialógusok nélkül elfogadni: a fentiek jól mutatják, milyen mértékben is könnyítették meg a háromoldalú egyeztetések a jogalkotók munkáját.

Tehát az intézmények hatékonysága szempontjából a trialógusoknál nincs is jobb dolog a világon.

nem kötik őket szigorú határidők, és a nyilvánosság kizárásával lefolytatott tárgyalások nagyobb szabadságot adnak a feleknek, mintha az alkut a nyilvánosság előtt kéne megkötniük. A hatékonyságnak viszont ára van, ezt pedig az átláthatóság hiányát nézve az európai polgároknak kell megfizetniük. 

A trialógusokkal már évek óta foglalkozó Gijs Jan Brandsma, az Utrechti Egyetem adjunktusa – és még sok más, Európai Unióval foglalkozó kutató – ugyanakkor amellett érvelnek, hogy a háromoldalú tárgyalások titkossága az egész jogalkotási folyamat demokratikus hitelességét ássa alá. Brandsma azt is hangoztatja, hogy a trialógusokról a javaslatok már készként érkeznek az EP-képviselők, vagy a Tanácsban ülő miniszterek asztalára, így az azokról való – a nyilvánosság számára is hozzáférhető – szavazás nem több, mint puszta formalitás. 

A színfalak mögött

Rendkívül limitáltak tehát a trialógusokról rendelkezésre álló információink, és ezt a keveset is csak az Európai Parlamentnek köszönhetően ismerjük meg. Itt ugyanis a Parlamentet képviselő tárgyalóbizottság jelentési kötelezettséggel rendelkezik az üggyel foglalkozó EP-szakbizottság felé. Például amennyiben a Bizottság egy agrárpolitikai ügyben terjeszt elő javaslatot, később pedig trialógusra kerülne a sor, akkor a Parlamentet annak mezőgazdaság- és vidékfejlesztési szakbizottsága, az AGRI fogja képviselni. Az AGRI-n belül az adott jogszabályért felelős jelentéstevő (rapporteur) fog jelenteni a bizottság többi tagjának, ha pedig a parlamenti bizottság rábólint a javaslatra, csak akkor terjesztik az egészet a plenáris ülésen történő szavazásra. 

Miért is fontos ez azon túl, hogy a nyilvánosság egyedül itt tekinthet be a háromoldalú tárgyalások menetébe? Legfőképpen azért, mert maguk az EP-képviselők is ezen információk alapján dönthetnek egy-egy javaslat sorsáról, vagyis rengeteget számít a trialógusról a jelentéstevő által közreadott beszámoló minősége.

Brandsma szerint ez azonban nagyban függ az adott szakbizottságtól: van, ahol maga a jelentéstevő válaszol az esetlegesen felmerülő kérdésekre, míg más bizottságokban szóba sem kerülnek a tárgyalás részletei. Az arányok pedig nem túl biztatóak: a Brandsma által vizsgált 96 trialógusból 52-ről egyáltalán nem esett szó a bizottsági üléseken, míg csak 18 kapott elfogadható, jó, vagy kiváló értékelést. Ezzel szemben a fennmaradó 17 esetben a visszajelzés minősége kifejezetten gyenge volt.

A jó hír, hogy a trialógusokat tekintve átláthatósági szempontból van remény: Emilio de Capitani, az EP LIBE-bizottságának volt osztályvezetője például beperelte korábbi munkaadóját a trialógusok titkos mivolta és átláthatatlansága okán – és nyert.

Ezen érvelést ugyanakkor már az Európai Bíróság is visszautasította idén márciusban, vagyis amennyiben azt valaki kérelmezi, ki kellene adni a tárgyalásról szóló részleteket.

Ironikus módon azonban maguk a tárgyalások továbbra is titkosak maradtak, tehát az állampolgároknak nehéz lenne bármilyen adatot is kikérniük, ha nem is tudják, hogy mikor, hol, és milyen trialógusra kerül is sor – árulta el Brandsma az Azonnali kérdésére. És bár az intézmények kifejezték abbéli igényüket, hogy egy közös, hozzáférhető regiszterben vezessék ezen adatokat, konkrét lépésekre még nem került sor.

De tényleg: kit érdekel mindez?

Az európai tömegeket biztosan nem. Brandsma szerint legalábbis kevés esély mutatkozik arra, hogy a trialógusok ügye a szélesebb közvéleményhez is eljusson. „A brüsszeli buborékon kívül kevesen tudnak a trialógusok létezéséről. Az euroszkeptikus erőknek például sokkal egyszerűbb egy átláthatatlan, ködös Európai Unió képét sugallniuk, mint a trialógusokról szóló részletes elemzésekbe bocsátkozni” – magyarázta az Azonnalinak.

Ráadásul még a tárgyalások átláthatóvá tételével sem biztos, hogy a „demokratikus deficitet” emlegetők hirtelen elhallgatnának: Brandsma szerint több kutatás, tanulmány és adat is kimutatta már, hogy az átláthatóság növelésével nem feltétlenül válik hitelesebbé egy intézmény a közvélemény szemében. Ennek oka részben az, hogy a publikált adatok – így a trialógusok dokumentumai – sokszor olyan szaknyelven íródtak, mely a szélesebb tömegek számára nem érthető, így az hiába nyilvános, senki nem fogja elolvasni, ezáltal az intézménybe vetett bizalom sem fog emelkedni.

Jóllehet, a trialógusok kérdése nem fogja megrengetni a világot, és a jövő évi EP-választást sem ez fogja eldönteni. A közvéleménynek szóló kampányban sokkal fontosabbak az olyan, kézzel fogható és egyszerűen megtapasztalható tényezők, minthogy

Mégis, fontos napirendre venni az európai uniós jogalkotás visszásságait: érthető, ugyanakkor gyanús, hogy az európai intézmények milyen hevesen is tiltakoztak a trialógusok dokumentumainak publikálása ellen. Ha viszont van, aki a döntéshozók körmére nézzen, akkor az nem csupán az Európai Unió működését teszi sokkal átláthatóbbá, hanem azt is lehetővé teszi, hogy az állampolgári akarat a brüsszeli tárgyalószobákban is tudjon érvényesülni.

NYITÓMONTÁZS: Illés Gergő / Azonnali