Mit képes az EU tanulni a koronavírus-válságból?

Az Európai Uniónak jelenleg eleve nincs sok hatásköre ahhoz, hogy egy mostani járványra egységesen reagáljon. Milyen változásokra lenne szükség, és mennyire reálisak ezek?

A mostani járvány rámutat az egészségügy, a gazdaság sebezhetőségére; a meghozott intézkedések kritizálhatóak jogi vagy közgazdasági alapokon; és eleve kérdéses, tanulhatunk-e, kell-e tanulnunk egy ilyen válságból? Az Azonnali vitasorozatának legújabb részében ezúttal Vincze Attila brnói alkotmányjogász, a Provaris Varga & Partners szaktanácsadója, a budapesti Andrássy Egyetem és a prágai Károly Egyetem tanára fejti ki véleményét.

+++

 „There's an evil virus that's threatening mankind
Not state of the art, a serious state of the mind”

Iron Maiden: Virus

Az elmúlt évtizedben számos kihívással nézett szembe Európa: a pénzügyi válság, az Iszlám Állam, a menekült-/migrációs válság, Ukrajna, Krím-félsziget, Irán, brexit, az illiberalizmus, a klímaválság, valamint a koronavírust megelőzően két vírus is felütötte a fejét: a madárinfluenza és az afrikai sertéspestis.

Tud-e változni az EU?

Ezeknek a válságoknak mind az okaik, mind a kihatásuk különböző volt, de mindegyikük átformálta az Európai Uniót kisebb vagy nagyobb mértékben, és mindegyik esetben megvolt a potenciál arra, hogy az EU fennálló hiányosságainak orvoslására kényszerítse a politikai aktorokat: ez lehetett volna a fiskális unió megteremtése, az önálló katonai képességek kiépítése, de akár egy politikai unió létrehozása is.

mindez részben a válságok okozta szükségszerűségek mértékének tudható be.

A koronavírus hatása tehát attól fog függni, hogy:

+ a fennálló intézményi rend mennyiben teszi lehetővé a hatékony problémamegoldást (ez a valósággal való tényszerű szembenézést követeli meg, ami a „posztfaktikus” világunkban önmagában komoly eredmény lenne), a távközlési és energiapiacot például az EU sikeresen formálta át a fennálló eszközeivel;

+ ha nem, akkor lehet-e a fennálló szervezeti kereteket addig feszíteni, hogy az eszközrendszer eléggé hatékony legyen, még ha az nem is optimális (ez a pénzügyi válság története, amelynek során nagyon hamar létrejött egy többé-kevésbé funkcionális pénzügyi transzfermechanizmus a fennálló jogi előírások végletekig történő feszítése árán, ugyanakkor messze vagyunk egy valódi fiskális uniótól);

+ ha a fennálló keretrendszerben nem lehet a szükségesnek tartott válaszlépéseket megtenni, akkor meg kell változtatni a szervezeti kereteket, ami az EU esetén az alapító szerződések módosítását jelenti, ami ugyanakkor (az elmúlt évtizedek halogatásai miatt) nem fog a válságkezeléssel összefüggő kérdésekre korlátozódni, hanem minden megoldatlan probléma asztalra kerül, ami mindenképpen nehezíteni fogja a válságkezelést.

A vírus annyiban más, mint az eddigi pénzügyi vagy geopolitikai válságok, hogy a pusztító hatása nem az állami szektor méretétől függ, és attól sem, hogy pénzügyileg mennyire fegyelmezettek az egyes államok, hanem a járvány indiszkriminatív módon mindenkit büntet. Ennek mindenesetre megvan az az előnye, hogy

Az EU szerepét megértendő nem szabad szem elől téveszteni a korlátozott eseti felhatalmazottság elvét, ami röviden azt jelenti, hogy az Európai Unió csak azokon a területeken és csak olyan mértékben tevékenykedhet, amennyiben és ahol erre a tagállamok felhatalmazták.

pontosan a hatáskörök hiányában elfogadott intézkedéseket kifogásolták a németek a pénzügyi, a magyarok a menekült-/migrációs válságban.

Ezzel összefüggésben: az EU alapvetően egy jogalkotási közösség, minimális végrehajtói hatáskörökkel és pénzügyi eszközökkel. Tehát míg a tagállamok az EU szervein keresztül alapvetően jogosultak szabályokat alkotni, a szabályok tényleges végrehajtása (néhány kivételtől eltekintve) a tagállamok hatásköre, és ebből a tagállamok eleddig nem nagyon engedtek (itt megint csak a pénzügyi felügyelet az egyik, még ha nem is konfliktusoktól mentes kivétel).

Az egészség- és járványügy, valamint a katasztrófavédelem területén az EU hatáskörei nagyon korlátozottak, elsősorban koordinatív a szerepe, a gazdasági és kereskedelmi kérdésekben azonban a tagállamokkal szemben komoly kompetenciái vannak.

Nemcsak a végrehajtási hatáskörök korlátozottak, hanem a pénzügyi eszközök is, mivel

(és ennek a nagyrésze is mezőgazdasági támogatásokat fedez).

A járvány és Európa

A koronavírus-járvány kapcsán (hasonlóan egyéb válságokhoz) legalábbis három időbeli dimenziót kell figyelembe venni: egy jövőben megjelenő járvány megelőzése illetve előrejelzése, egy pusztító járvány leküzdése és végül a járvány következményeinek orvoslása.

+ A járványmegelőzés részben a védőoltásokkal történik (ezért nem pusztít a kanyaró vagy a járványos gyermekbénulás), ami elsősorban tagállami hatáskörben van, de fel lehet vetni azt a kérdést, hogy kell-e egy egységes európai minimumoltás azért, hogy a teljes európai populáció be legyen oltva meghatározott betegségek ellen.

Ennek előírása teljes konszenzus esetén hatáskörileg nem kizárt.

Az oltásüggyel szoros összefüggésben merül fel, hogy milyen módon lehet az oltóanyaggal és vírusok elleni szérumokkal kapcsolatos alapkutatásokat európai szinten koordinálni és finanszírozni. További kérdés, hogy kell-e európai katasztrófa- vagy járványvédelmi alapot létrehozni, amelynek nem csupán pénzügyi alapnak kellene lennie, hanem leginkább fizikailag kellene egy járvány/katasztrófa esetén szükséges orvosi és egyéb eszközöket raktározni.

Riasztó volt látni, ahogy az európai kormányok igyekeztek – nem ritkán egymás kárára – maszkokat, lélegeztetőgépeket vagy éppen fertőtlenítőszereket beszerezni. Ahogy az ukrán gázszállítási nehézségek nyomán az EU elkezdett gáztározókat építeni és alternatív forrásokat keresni, ugyanígy lesz szükség saját kapacitásokra ezen a területen is.

+ Járvány előrejelzése: Abból a fokú kapkodásból, ami a külső szemlélő számára az Európai Bizottságban március elején érzékelhető volt, úgy tűnik, hogy nem számoltak a koronavírus európai elterjedésével, vagy ha az Európai Betegségmegelőzési és Járványvédelmi Központ számolt is ezzel a lehetőséggel, ez hosszú ideig biztosan nem jutott el a Bizottság döntéshozó testületeihez.

Az biztosra vehető, hogy a Járványvédelmi Központ hatásköreit át kell szervezni, és konkrét pandémiás szcenáriókra kell intézkedési terveket és protokollokat kidolgozni, amelyek járvány kitörése esetén élesíthetőek. Ez az európai határvédelemre rendelt szerv, a Frontex átszervezéséhez fog hasonlítani szerencsés esetben, amely a migrációs válság során egyre több feladatot, ehhez kapcsolódó hatáskört és erőforrást kapott. Érzékeltetendő a probléma súlyosságát:

+ A járvány leküzdése során egyértelműen felerősödtek a nemzetállami reflexek: olyan elképesztő gyorsasággal és olyan koordinálatlansággal zárták le a schengeni határokat a tagállamok, ahogyan az állampolgárok WC-papírért folytattak kíméletlen harcokat.

A határok lezárásának bejelentése és megvalósítása között nem ritkán olyan rövid idő telt el, hogy az érintettek alig vagy egyáltalán nem tudtak reagálni, nem ritkán voltak olyan határok, amelyek az egyik oldalról átjárhatóak maradtak, a másikról viszont nem. Nem csak a turizmus szűnt meg szinte egyik napról a másikra, de az egyszerű rokonlátogatás és a határon átjáró munkavégzés is ellehetetlenült, kilométeres sorok torlódtak fel a határon.

Még a menekült-/migrációs válság során sem volt hasonló helyzet a határokon, lényegében visszamentünk jó harminc évet a történelemben. Az Európai Bizottság pedig március elején nem volt képes eldönteni, hogy le kell-e zárni a határokat vagy sem.

az nem elképzelhető, hogy a például a cseh-német vagy az olasz-osztrák határ egyik oldalán más legyen a helyzet, mint a másikon. Ez persze visszavezet a járványügyi protokoll kérdéséhez: egyrészt világos döntési mechanizmusok kellenek, másrészt, ha azonosak a járvány megfékezésére alkalmazandó intézkedések, pl. szájmaszk viselése és a kötelező tesztelés, amiket azonos szigorúsággal is alkalmaznak, akkor a határokat sem kell feltétlenül lezárni például a határon átjáró munkavállalók elől.

Az eltérő jellegű és intenzitású járványügyi intézkedések különösen sújtják a határon átjáró munkavállalókat, hiszen ha a lakhely szerinti ország elrendeli az iskolák bezárását, de a munkahely szerinti nem, akkor komoly kérdéseket vet fel, hogy ez munkajogi szempontból hogyan kezelendő, és mennyiben lehet a határ túloldalán fennálló jogi helyzetre hivatkozni.

A járvány leküzdése során felmerül az eddig is létező európai területi együttműködés (hatósági bikkfanyelven: ún. Európai területi együttműködési csoportosulás) megerősítése és kiépítése. Eddig is volt jogi lehetőség arra, hogy határon átnyúló kórházi ellátási körzeteket hozzunk létre, amelyek segíthetnék az európai szinten fennálló közös erőforrások hatékonyabb elosztását: ahogy átvettek olasz betegeket német kórházak, vagy francia betegeket cseh kórházak, ugyanúgy

Ha a NATO Irakból és Afganisztánból el tudja szállítani a katonáit a német katonai kórházakba, ennek megoldhatónak kell lennie az EU-n belül is. A szolidaritás komoly bizonyítéka lenne egy ilyen jellegű intézményesített együttműködés.

A járványügyi intézkedések keretében nemcsak a fizikai karantént rendelik el egyes országok, de különböző applikációk vagy pusztán a bankkártya-használat, illetve a SIM-kártyák geolokációja alapján elkezdték nyomon követni az állampolgárok mozgását. Ennek nyilván van vagy lehet értelme járvány idején, de ha ezek nem pusztán aggregált adatok lesznek, hanem az egyén azonosítására is alkalmasak, akkor (az arcfelismerő szoftverek világában) lassan nem leszünk messze egy William Gibson-i cyberpunk-disztópiától.

A hiányzó orvosi eszközök esetén nemcsak a készletezés kérdése merül fel, hanem a központosított európai beszerzésé is. Ez nemcsak a tranzakciós költségeket csökkentheti, de nem mellékes az a körülmény sem, hogy az EU mint egységes blokk sokkal könnyebben tud egyenrangú felek közötti tisztességes megállapodásokat megkötni, mintsem az önmagukban súlytalan tagállamai (Kína láthatóan segítségként értelmezi azt, hogy kereskedelmi ügylet keretében ad el nem mindig kifogástalan minőségű orvosi felszereléseket). Ez lényegében hasonlíthatna a védelempolitika keretében elfogadott állandó strukturált együttműködéshez (Permanent Structured Cooperation – PESCO).

Hasonló intézkedésre egyelőre nem került sor, de egy megerősített együttműködés keretében nem kizárt ennek elindítása még abban az esetben sem, ha nem állna fenn teljes konszenzus a tagállamok között.

+ A járvány (gazdasági) következményeinek enyhítése: A karantén elrendelése behúzta a kéziféket minden európai gazdaságban, és legalább akkora, ha nem nagyobb gazdasági visszaesés várható, mint a 2008-as pénzügyi összeomlás következtében. Konszenzus áll fenn abban a tekintetben is, hogy egy ekkora mértékű gazdasági válság következményeit aktív állami segítség nélkül nem lesz könnyű elhárítani.

A legutóbbi pénzügyi- és államadóssági válság során alapvetően különböző adósságállományokat kellett menedzselni: a nem teljesítő hiteleket (úgy hitelfelvevői, ahogy hitelnyújtói oldalról), valamint egyes tagállamok államadósságát. Ezek részben tagállami, részben európai problémák voltak a hatásuktól és a kockázatuktól függően. Ehhez képest jelenleg komplett iparágak álltak le, mint a turizmus, az oktatás, a légiforgalom vagy a több tagállamon átívelő ellátási és szállítási láncok, és kérdéses, hogy ezt milyen módon lehet orvosolni.

Az EU alapító szerződései ugyan lehetővé teszik a Tanács számára, hogy katasztrófa helyzet esetén pénzügyi segítséget nyújtson (EUMSZ 122. cikk), ez ugyanakkor lokális „minikatasztrófákra” volt kitalálva, mint egy árvíz vagy egy híd összeomlása vagy egy erdőtűz, de nem egy teljes Európát érintő járványra.

A pénzügyi válság kezelésének első szakaszában relatíve hamar sikerült összeállítani egy pénzügyi mentőcsomagot, amit kiegészített az Európai Központi Bank mennyiségi lazítása, tehát hogy pénzt pumpált a gazdaságba.

A hosszútávú megoldási javaslatok közül ugyan megvalósult a központosított pénzügyi felügyelet, de a pénzügyi unió megvalósítására javasolt intézkedések legtöbbje csak policy paperek formájában létezik: így nem jött létre az európai munkanélküli biztosítás, az európai betétbiztosítási alap, a rainy day fund (tehát a válságok és nehézségek kezelésének megkönnyítésére szolgáló állami malacpersely) vagy az eurókötvények kibocsátásának lehetősége, illetve horribile dictum az európai digitális adó, vagy más európai szintű adóbevétel, mégpedig pontosan azért nem, mert a tagállamok (elsősorban a Hansa-liga) ezt nem akarták.

Az elutasítás oka a moral hazard, vagyis a felelőtlen gazdálkodás miatti félelem volt. A kérdés, hogy sikerül-e a politikai antagonizmust felülírni, és megteremteni a szolidaritás valamilyen formáját.

Az EU közvetlenül (eszköz és hatáskör híján) csak minimális segítséget tud nyújtani. Nyilván meg fog történni az, ami a pénzügyi válság kezelése során is, hogy enyhíteni fogják az állami támogatásokra vonatkozó szabályokat, illetve a költségvetési hiánynak sem kell a 3 százalékos határon belül maradnia.

Az eurózóna tagállamain tud az Európai Stabilitási Mechanizmus is segíteni, illetve az Európai Központ Bank is tud (a rá vonatkozó szabályok határainak további feszegetésével) kötvényvásárlás útján pénzt pumpálni a gazdaságba, és ezzel enyhíteni elsősorban a vállalatok és a tagállamok finanszírozási nehézségeit.

Ez a felelősség ugyanakkor nem csekély, hiszen a legutóbbi válságkezeléssel szembeni legkomolyabb közgazdasági és etikai kritika pontosan abban állt, hogy komolyabb tőkekoncentrációhoz vezetett, mint a válság előtti állapot.

Olvasd el vitasorozatunk többi részét is!