Érdemes-e belépnünk a mag-Európába?

Csak azért, hogy a döntéseket befolyásoljuk, biztos nem. Most is elenyésző azon ügyek száma, amikor tényleg számít Magyarország szava a Tanácsban, a brexit után pedig még gyengébbek leszünk. Magyarországnak jobb a mostani status quo, mint belerohanni a bizonytalan tartalmú szorosabb integrációba.

Mostanában egyre aktuálisabbá válna a józan elemzésen alapuló szembenézés azzal a kérdéssel, hogy ha az Európai Unió a kétsebességes irányba megy tovább egy az eurózónát tömörítő, mélyebben integrált maggal és egy kevésbé integrált, „kimaradó” peremmel, akkor hol is lenne jobb Magyarországnak.

Az euróbevezetésről szóló politikai polémiák is voltaképpen erről szólnak. Sajnos ez a vita szokás szerint inkább érzelmi alapú, a „több integráció = jobb integráció” hívei csatároznak az „állítsuk meg Brüsszelt”-táborral. Pedig a több nem mindig jobb, de az is igaz, hogy a kérdés fontosabb annál, hogy csak néhány brüsszeli bürokratával vagy döntéssel szembeni érzelmi benyomás alapján döntsünk róla.

Mivel a status quo jelenleg az, hogy az Unió már most minimum kétsebességes, és mi nem a szorosabban együttműködő részben – vagyis az eurózónában – vagyunk, ezért jelen cikkben elsősorban a status quo megváltoztatását támogató, szorosabb integrációt és mielőbbi euróbevezetést támogatók alapvetően politikai érveit vizsgálom meg.

Ők végső soron két dolgot szoktak felhozni saját álláspontjuk mellett. Egyrészt, hogy ha belépünk a magba, akkor jobban tudjuk befolyásolni az ott meghozott, és így vagy úgy ránk is ható döntéseket. Másrészt, ha viszont nem lépünk be, akkor a fontos ügyekben a mag kifejezetten a rovásunkra alakítja majd a történéseket – „ha nem hívtak meg a vacsoraasztalhoz, akkor te vagy a vacsora,” ahogy mondani szokták.

A döntések egyelőre az összuniós testületekben születnek, nem a mag-Európában

Az az elképzelés, hogy a kétsebességes Európa magjában jobban tudnánk befolyásolni a politikai döntéseket már csak azért is homályos, mivel a mag-Európának, vagyis az eurózónának jelenleg nem igazán vannak hivatalos, politikai döntéshozó fórumai.

Bár az eurócsoport tagjai a Tanács ülései előtt egyeztetni szoktak, valójában ez egy informális találkozó: az igazi, jogilag kötő döntésekben még mindig a tárgykörök szerint különféle formációkban ülésező, az illetékes tagállami miniszterekből álló Európai Unió Tanácsa (elterjedt nevén simán „a Tanács”) mondja ki a végső szót.

Lehet, hogy ez változni fog, főleg, ha az euróországok több mindenben működnek majd együtt, de ennek szabályai még egyáltalán nincsenek kialakítva. Ezekről tehát felelős módon nem lehet sem nyilatkozni, sem azokat látatlanban támogatni vagy ellenezni egyelőre.

A Tanácsban csak az ügyek nagyon kis részében döntenek egyhangúsággal – jellemzően a közös kül- és biztonságpolitika területén, vagy olyan témákban, ahol az EU-nak eleve csak korlátozott hatásköre lenne, és az egyhangúság egy garanciális elem a hatáskörkiterjesztésre: például a diszkriminációtilalom részletszabályai vagy a szociális biztonsság. A lisszaboni szerződés óta viszont a főszabály a minősített többség: a Tanácsban a döntések legnagyobb részét ilyen szavazással hozzák meg.

Ez azt jelenti, hogy egy ügy akkor megy át, ha a tagállamok közül legalább tizenhat (a brexit után tizenöt) ország szavazza azt meg és ezek összesen az EU népességének legalább 65 százalékát képviselik. Ez a küszöb akkor érvényes, ha az ügyet az Európai Bizottság vagy a külügyi főképviselő terjeszti a Tanács elé.

Ha az előterjesztő nem a Bizottság (hanem például az állam- és kormányfőkből álló Európai Tanács vagy az Európai Parlament), akkor a küszöb még szigorúbb: huszonegy (a brexit után húsz) országnak kell a javaslatot támogatni, a megkövetelt minimális lakosságarány pedig ugyanúgy 65 százalék. További szabály, hogy a blokkoló kisebbséghez legalább négy tagországnak kell egy javaslat ellen szavazni – ezt annak érdekében vezették be, hogy három nagy népességű tagállam önmagában ne tudja blokkolni a Tanács döntéseit.

Magyarország szavazatán igazából nem nagyon múlik semmi Tanácsban

Ebben a szavazási mechanizmusban egy ország alkupozícióját úgy mérhetjük a legobjektívabban, ha megvizsgáljuk, hogy az összes lehetséges szavazási kombinációból mennyi olyan eset lenne, amikor az adott ország szavazata befolyásolná a döntést: vagyis amikor az adott ország meg tudta volna változtatni a szavazás kimenetelét, ha máshogy szavazott volna.

Ennek mérésére olyan hatalmi indexeket használnak, mint például a Banzhaf index. Ezek működésére nézzünk egy egyszerű példát! Ha egy testületben két döntéshozó van, szavazataik súlya 49-51 százalékos arányban oszlik meg, és a döntéseket többségi elven hozzák, akkor a 49 százaléknyi szavazattal rendelkező tag hatalmi indexe nulla, hiszen mindegy, hogyan szavaz, a döntés sosem múlik az ő szavazatán.

Ugyanakkor, ha három tag van 49-49-2 százaléknyi szavazattal, akkor valójában mindhárom tagnak pontosan ugyanakkora a szavazati ereje (kinormálva: 33 százalék), hiszen bármelyik kettő össze tud állni leszavazni a harmadikat: a 2 százaléknyi szavazattal rendelkező tag éppen olyan erős, mint a 49 százalékkal rendelkező.

Az Európai Tanácsban a huszonnyolc tagállam összesen 268 millió féle kombinációban szavazhat (a brexit utáni huszonhét tagállam 134 millióban). Ezen kombinációk közül azonban

vagyis éppen Magyarország egy szavazatán vagy a hozzá tartozó 2 százaléknyi lakossági részarányon múlik, hogy meglesz-e a szükséges számú támogató ország és az EU népességének legalább 65 százaléka. Ilyen volt például a közelmúltbeli glifozát-ügy, amikor a potenciális rákkeltő hatású gyomirtó újabb öt évre való engedélyezéséről döntöttek a magyar kormány beleegyezésével.

Összehasonlításképpen: Németország – amelynek lakossága a miénknél nyolcszor nagyobb – szavazata az összes szavazási kombináció közel 17 százalékában (a brexit után 21 százalékában) döntő. Vagyis Németország szavazati ereje a Tanácsban a miénknek a 3,7-szerese, a brexit után pedig már 4,2-szerese lesz.

A brexit után egyébként növekedni fog az EU összes nagyobb országának relatív szavazati ereje. (Erről, és a Tanácson belüli Banzhaf indexre vonatkozó részletesebb számításokról itt lehet bővebben olvasni.)

Ha a potenciális koalíciókkal is számolunk, a súlyunk még alacsonyabb

Bár a németek szavazati ereje többszöröse ugyan a miénknek, de ez a különbség lényegesen kisebb, mint a két ország közötti differencia akár népességben (8-szoros), akár gazdasági erőben (GDP szerint 28-szoros). Ugyanakkor mégiscsak az összes lehetséges szavazási kombináció alig 5 százalékában van egyáltalán jelentősége annak, hogyan szavazunk: vagyis húszból mindössze egyszer. Ráadásul ez a számítás azt feltételezi, hogy az országok teljesen véletlenszerűen szavaznak.

Ha viszont figyelembe vesszük a potenciális szavazási koalíciókat, akkor a szavazási erőnk drasztikusan csökken. Így például

ami a magyar alkuerő 6-szorosát fogja kitenni. Ha pedig még a Benelux-országok is csatlakoznak hozzájuk, akkor már a szavazati kombinációk közel 60 százalékában tudják befolyásolni a döntést, ráadásul egy javaslat elfogadását a Brexit után már blokkolni is tudják majd, mert éppen kiteszik majd a minimális blokkoló kisebbséget. Vagyis ilyenkor kizárólag olyan esetekben nem lesznek döntőek a német-francia-benelux szavazatok, ha a többi tagállam nagyrészt amúgy is leszavazná a javaslatot.

Ez a koalíció viszont lényegesen nagyobb valószínűséggel tud átnyomni javaslatokat a Tanácson, vagyis megváltoztatni a status quo-t (lásd az alábbi táblázatot). Ha együtt szavaznak, akkor egy javaslat közel 30 százalékos valószínűséggel megy át a Tanácson, míg ha mindenki koordinálatlanul szavaz, ez a valószínűségi arány csak 11 százalék (a brexit után 13).

ráadásul a visegrádiak a kisebb lakosságszám miatt nincsenek elegendően egy javaslat blokkolásához, ami a többi országgal való alkudozásnál egy elég erős kártya. Valójában, ha mind a tizenegy volt szocialista tagország együtt szavaz, még az sem elég a blokkoló kisebbséghez a Tanácsban, mivel nincs meg a népességarány szerinti 35 százalékos blokkoló kisebbség.

Forrás: saját számítások. A számítások végzéséhez 100,000 kísérletből álló Monte Carlo szimulációt használtam, ezért az eredmények nagyjából +/-0,1-0,2%-os hibahatárral eltérhetnek a teljes eseménytéren számolt valószínűségektől. A szavazati erő – szemben a hagyományos Banzhaf index megközelítésével – a fenti táblázatban nincs kinormálva, vagyis elosztva az összes tagállam hasonló arányszámának összegével.

Kicsik vagyunk ahhoz, hogy a döntéseket befolyásoljuk

Ha pedig a Tanács elé kerülő javaslatot nem a Bizottság nyújtja be, akkor az elfogadási küszöb még magasabb: a brexit után húsz tagállam kell majd hozzá. Ilyenkor egészen kicsi, nagyjából az összes szavazási kombináció 2 százaléka az olyan kimenetel, ahol Magyarország szava bármit is számít.

A számok tehát azt mutatják, ami a józan észből is következik: Magyarország túlságosan kicsi ahhoz, hogy az EU jelenlegi többségi szavazási rendszerében érdemben hatással tudjon lenni a döntésekre, főleg olyan esetekben, amikor a saját érdekei nem esnek egybe a többiek, és különösen a nyugat-európai országok érdekeivel.

Saját javaslatot átnyomni semmi esélyünk, sőt, még blokkoló kisebbséget szerveznünk – például a visegrádi vagy a volt szocialista államok segítségével – sem kecsegtet túl jó kilátásokkal.

Maradna még a döntések előkészítési fázisban történő befolyásolásának lehetősége. Csakhogy az új (2004 után csatlakozott) tagállamok képviselői a vezetői pozíciókat tekintve egyelőre inkább alul-, mint felülreprezentáltak mind a Bizottság, mind az Európai Parlament munkavállalói között – persze a biztosokon túlmenően, de nyilván az uniós jogszabályok előkészítése nem csak rajtuk múlik.

De még ha meg is van a népességarányos reprezentáció, abszolút értelemben egyszerűen túl kevesen vagyunk a bürokrácián és döntéselőkészítésen keresztüli jelentős befolyáshoz, úgyhogy erre sem lehet alapozni.

Ha a döntéshozatal többségi és a többség az érdekeinkkel ellentétesen szerveződik, akkor lényegében nulla a valószínűsége, hogy meg tudjuk akadályozni egy nekünk nem tetsző döntés elfogadását. Ha viszont az érdekeink szerint döntenek, akkor meg azért mindegy, hogyan szavazunk.

A döntés befolyásolására vonatkozó érv inkább nagyobb országokra nézve állná meg a helyét. Emiatt ők nyugodtabban is mehetnek bele olyan föderalista vízióba, ahol kevesebb egyhangú és több többségi elven hozott döntés van és a technikai részletek előre nincsenek is letisztázva.

A kevésbé integrálódók eddig éppen több döntési szabadságot élveztek

Kérdés, hogy ha már a mag döntéseit nem igazán tudjuk befolyásolni, akkor valószínűbb-e, hogy kifejezetten a mi rovásunkra döntenek, csak azért, mert nem vagyunk az asztalnál. Itt is igaz, hogy nem tudjuk még konkrétan, a magországok milyen területeken, hogyan és milyen mechanizmusok alapján működnének szorosabban együtt.

De a korábbi tapasztalatok azt mutatják, hogy aki az EU-n belül eddig kimaradt valamilyen együttműködésből, az pont, hogy kedvezőbb helyzetbe került: maga dönthetett, hogy önkéntes alapon együttműködik a többiekkel, vagy kimarad a dologból.

Így például az ominózus, minősített többséggel jóváhagyott menekült-újraosztó kvótáról szóló döntés eleve nem vonatkozott Nagy-Britanniára, Dániára és Írországra sem, mivel ők opt-outoltak a közös menekültpolitikájából: más kérdés, hogy Dánia és Írország önként úgy döntöttek, hogy befogadnak menedékkérőket. Hasonlóan, az eurózónában lévő országok bankfelügyeletének központosítása (bankunió) nem vonatkozik az eurót nem használó tagországokra, de önkéntes alapon részt vehetnek benne, ha jónak látják.

Az eddigiek alapján tehát úgy látszik, hogy a szorosabb integrációtól távolmaradók inkább nyernek egy plusz döntési opciót: ha akarnak, az egyedi ügyekben mehetnek a többiekkel, de nem kényszeríti erre őket senki.

Kis országoknak jobb lehet kivárni a szorosabb integrációval

A fentiek alapján tehát úgy tűnik, hogy csak a döntéshozatalban való részvétel alapján

Bár ez a mozgástér azért most sem túl nagy, de a mag-Európára vonatkozó föderatív reformok alapján jelenleg előre nem látható mértékben tovább szűkülhet. Ezért az euróbevezetésért cserébe nemrég belengedett évi plusz 50-100 milliárd forintnyi, vagyis a GDP alig 0,15-0,30 százalékát kitevő, bármikor visszavonható és felfüggeszthető pénzügyi támogatásért önmagában nem biztos, hogy ezt érdemes bevállalni.

Azonban fontos hangsúlyozni, hogy az integráció mélyítésének hatásait Magyarországra a pontos tervek alapján, és csak kézzelfogható hasznok és előnyök esetén lenne szabad támogatni. Az viszont, hogy egy meglehetősen alacsony súlyú tagja lehetünk egy újabb klubnak – amiről még azt sem tudjuk, hogy a gyakorlatban hogyan működne –, az biztosan nem kézzel fogható előny. Annál a status quo fenntartása is jobb.

NYITÓKÉP: Európai Unió Tanácsa